高宏泉   中國水產學會

　　

　　中國水產頻道獨家報道，對于全球漁業而言，目前非法、不報告和不管制（IUU）仍然是最嚴重的社會危害之一。根據聯合國糧農組織（FAO）最新估算，全世界每年因為IUU漁業所造成的損失介于100—235億美元之間，相當于1,100-2,600萬噸漁獲物。FAO表示在全球主要漁業生產中，非法漁業甚至占到了整個漁業的三成還多。現在仍面臨非法捕撈的魚種包括：藍鰭金槍魚、南極犬牙魚、大西洋真鱈及阿拉斯加狹鱈等。

　　

　　全球主要漁業均受到IUU漁業的影響，但IUU漁業最嚴重的水域是西非水域，估計該水域總漁獲量的37%為IUU漁業。在非洲，IUU漁業也嚴重危及沿海社區的糧食安全及居民生計。以塞拉利昂共和國為例，該國動物性蛋白總消費量64%來自魚類，且約有20萬人直接從事漁業生產。

　　

　　一、盜捕問題嚴重

　　

　　根據環境正義基金會（Environmental Justice Foundation；EJF）一份報告，在2010年1月至2012年7月31日間，EJF在塞拉利昂共和國所推動的海區監控計劃共接獲252宗商業漁船在近海水域從事盜捕。ELF在當地的工作人員拍攝10艘不同漁船從事非法作業證據，并將該證據提交塞拉利昂共和國和歐洲當局。結果證實，其中9艘漁船將非法捕撈漁獲物出口到歐洲。

　　

　　聯合國海洋法公約（UNCLOS）規定，船籍國必須管理懸掛其國旗的漁船。ELF的調查顯示，許多商業漁船根本不受控制。主要不法行為包括：進入禁漁區作業、攻擊當地漁民、拒絕支付罰款、遮擋船名等識別標識、使用遭禁用漁具、在海上非法轉載漁獲物、拒絕停船受檢、向執法官行賄、逃往臨近國家以避免制裁和違法勞工法令等。

　　

　　EJF發現信號旗（Flag of Convenience；FOC）被大量使用在IUU漁業上，即非法捕撈者向缺乏能力或意愿監控懸掛其旗幟的漁船活動的國家購買信號旗。報告中詳細說明了信號旗中介是如何積極協助非法捕撈者一再更換船旗（flag hop），并隱瞞自身的船舶所有權。據了解，在全球前13大信號旗國家的大型漁船中，有12%由歐盟公司所有，還有17%的信號旗船舶資料欠缺。EJF表示，由于無法確認非法漁船的船主真實身份，所以也無法將其繩之以法。

　　

　　EJF的調查顯示，由于漁船監控系統（VMS）未能徹底措施，助長了IUU漁業的囂張氣焰。例如，幾內亞共和國就沒有一個正常運作的VMS機制。由于幾內亞缺乏監控、管制或偵察措施，再加上塞拉利昂共和國最近對非法捕撈進行了取締，導致許多非法漁船轉戰到幾內亞。EJF曾于2012年6月對一個在非法漁船上作業的船員進行訪談，該船員認為幾內亞是最容易從事非法捕撈的地方。

　　

　　EJF發現，IUU漁船除了將非法漁獲物運往歐洲外，也將黃魚等高價魚種運往韓國。黃魚是石首科一種，鹽漬、風干后的黃魚在韓國被視為珍貴的佳肴。在韓國市場一小串黃魚就可以賣到100美元。不過，黃魚也是塞拉利昂共和國漁民主要捕撈魚種之一，更是當地社區居民重要的蛋白質來源。由于東亞的黃魚資源于1970年代崩潰，導致漁船只能到更遠的地方捕撈黃魚。

　　

　　二、令人憂心的事實

　　

　　非法捕撈并非單一個案，幾乎在每個國家的每項漁業中都有其蹤影。根據綠色和平組織的調查，太平洋地區每年因為非法捕撈造成的損失高達20億澳幣，該區捕撈活動的三分之一不是非法就是不規范。根據英屬哥倫比亞大學漁業中心主任的說法，非法捕撈橫行再加上管理不善，導致非洲地區每年損失100萬噸漁獲物，約占全球漁業損失的10%。

　　

　　2004年，有367艘非法漁船遭到澳洲當局拘捕。媒體報道，在1998-2007年間，每3艘藍鰭金槍魚漁船就有1艘為澳洲水域非法捕撈船舶。在2007年7月至2008年7月間，澳洲當局共查獲186艘漁船在該國水域從事非法捕撈作業，其中141艘是印尼籍。自2008年7月至2011年年底，澳洲當局共查獲71艘非法作業漁船，其中，2011年共查獲7艘。當IUU漁業與日俱增的時候，是否有任何打擊非法捕撈的措施落實到位？

　　

　　三、踏出重要的一步

　　

　　2013年，FAO成員國終于在打擊IUU漁業上邁出重要一步，即通過5年多的協商才達成共識的《船旗國績效自愿性準則》。這項由FAO主導的國際準則旨在通過強化船旗國的管理責任，來減少IUU漁業活動。該準則包含建議措施，以督促、鼓勵及協助船旗國遵守在漁船管理上應盡的國際責任和義務，同時也提出船旗國不配合時采取的應對方案。該準則內容相當廣泛，包括績效評估標準、實施評估程序、船旗國與沿海國間的合作、鼓勵船旗國遵守準則的措施、遏制船旗國不遵守準則的手段、協助開發中國家提升執行能力的辦法、FAO可從中扮演的角色等。除協助制定準則外，FAO也會監控該準則的實施情況，并向FAO漁業委員會報告。

　　

　　根據該準則，FAO將提供技術，援助有需要的國家。內容包括：協助推動能力建設（如制定法律與監管制度）、強化管理漁船所需要的政府組織能力與基礎設施、擬定改善漁船措施。該準則將提交到2014年6月召開的FAO漁業委員會會議審核。

　　

　　四、建立黑名單

　　

　　自2010年1月1日起生效實施的“歐盟防止、遏制并消除非法、不報告和不管制捕撈法規（以下簡稱IUU法規）規定，除非進口商能通過健全的生產履歷系統證明其水產品不來自IUU漁業，否則所有水產品一律禁止進入歐盟。此外，涉及IUU捕撈的漁船及國家會被列入黑名單中，并面臨制裁。

　　

　　世界自然基金會（WWF）蘇格蘭分會會長Richard Dixon表示，非法捕撈是一個嚴重的全球性問題，并對海洋環境帶來毀滅性影響。非法捕撈通常是專業的組織性犯罪，是造成全球漁業資源枯竭的一大主因，并使各種旨在協助恢復魚類資源及保護其他海洋野生動物的活動成效大打折扣。非法捕撈也讓各國蒙受極大的損失，特別是一些極度依賴漁業支撐其糧食安全及生計的貧窮國家。歐盟打擊IUU漁業的做法，讓消費者更有信心，不會在不知不覺地情況下協助非法分子從事IUU漁業，破壞全球海洋環境。作為全世界最大的水產品市場，歐洲率先提出來打擊IUU漁業是正確的。

　　

　　另一方面，國際刑警組織（INTERPOL）也啟動了”天平座計劃（Project Scale）”，目的在于偵測、管制及打擊漁業犯罪。皮尤環境組織（Pew）執行副總裁Joshua Reichert表示，在為阻止漁業犯罪而擬定的全球性計劃中，天平座計劃是很重要的一環。非法捕撈吞噬了世界各地合法漁民的利益，并削弱了全球社會妥善管理漁業的能力。

　　

　　國際刑警組織環境犯罪計劃經理David Higgins表示，“天平座計劃”是國際刑警組織通過有效執法以保護物種及棲地的行動計劃。有了國際刑警組織的網絡能力及以情報為主導的執法，將讓打擊跨國非法捕撈的全球工作更加集中及更具有協調性。“天平座計劃”將致力于推動有關漁業犯罪的跨國合作與監控，并設法提高人們對非法漁業犯罪與其后果的認識與了解。

　　

　　在歐盟IUU法規施行一年后，已經出現了改善的跡象。目前歐盟成員國在讓水產品入關之前，都會徹底實施核查。在2010年，有14批水產品被拒絕進口，還有288件針對第三國船舶實施額外檢查的報告。歐盟成員國另外實施了4,850次檢查，有240件違反規定。

　　

　　

　　包括歐盟海洋事務暨漁業執委會委員長Maria Damanaki在內，許多人都認為，打擊非法捕撈的下一步工作應該是建立全球性的漁獲認證制度。Damanaki最近曾表示，相信這樣的全球性計劃將為水產品貿易帶來公平，并促成國際承諾，共同打擊IUU漁業。

　　

　　歐盟IUU法規是在2010年1月1日生效，按照要求所有進入歐盟的水產品必須附上由船旗國核發的漁獲證明，以遏制IUU漁業。Damanaki在倫敦召開的第8屆國際IUU漁業論壇上發言表示，對于不遵守規定或不配合打擊IUU漁業的國家，歐盟的態度已經越來越強硬。2012年11月，歐盟執委會（EC）對8個第三方政府提出警告，要求這些國家盡快與歐盟合作打擊IUU漁業，否則將被列入黑名單中。歐盟當局已經仔細研究這8個國家過去的守法記錄，有明顯證據顯示并未盡到船旗國的職責。經過3年多的實施，歐盟IUU法規執行成效良好。建立IUU漁船及國家黑名單是具體可見的成果之一，漁獲認證制度也已經落實到位。對歐盟與非歐盟國家政府及漁業界而言，都是一個艱巨的管理挑戰。為徹底消除IUU漁業，歐盟將采取進一步的對策。

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　　【關鍵字】： 全球打擊 IUU漁業 重要措施 水產養殖